我国现行的行政区划其实是深深打上了历史的烙印的。新中国虽然已经走过了56年的历程，但从行政区划这个角度来看，我们基本上还是延续自元、明、清直至民国以来所形成的政治地理格局，而这显然已经不能完全适应我们新时代各方面的发展与要求了，因此，对现行的行政区划进行必要的改革，也是众多有识之士的共识。

　　从政区地理角度上讲，行政区划主要有四个要素：一是层级，即中央到地方分几个层次进行管理，是行政区划体系中最基本的要素。层级越多，越不便中央政令的传达；层级越少，越便于上情下达。二是幅员，即政区的统辖范围。不同层级的行政区划，需要有不同的幅员，以便进行有效的管理。三是边界，即政区与政区之间的界线。政治是政区划界中的首要因素。然而，在统治稳固的前提下，自然环境也会作为政区划分的一个依据因素。四是行政中心。每个行政区划都有一个（有时是两个）管理的行政中心。这个行政中心位置的确定与变化，与政治形势、政区幅员或者是自然环境有很大的关系。

　　行政区划的这四个组成要素，可以使我们明确地意识到我国现行行政区划的问题症结主要是存在于层级与幅员这两个相辅相成的方面上。

　　下面结合历史，从层级与幅员两个方面谈谈对我国行政区划进行改革的必要。

　　先从政区层级的问题谈起。政区层级的变更，是中国历代行政区划变迁的核心，这一变化集中体现了中央与地方权力之间彼此消长的过程。

　　秦和西汉初年，疆域还比较小，因此，在当时采用郡县制的单纯二级政区，对于中央政府来说，还是能够控制的。但是自从汉武帝拓展疆土之后，二级制的政区已经开始暴露出它的局限性。因此，汉武帝便设置了十三州刺史部，作为监察区，负责监察各郡官员的政绩。于是，从汉武帝开始到东汉末年之前的两汉时期，在地方上推行的是虚三级制。

　　东汉末年，州逐渐成为郡之上的一级正式的地方行政区划，形成了州—郡（国）—县实三级的体制。在随后的魏晋南北朝四百年的时间里，都沿袭了这一制度。

　　隋朝建立之后，经过隋文帝的改革，又推行了州—县二级制。不过这次的两级制只持续了大约140多年，至唐代中期便退出了历史舞台。唐玄宗开元年间以后，在唐初只是地理区划的道，被作为了监察区，唐朝在地方上出现了虚三级制。后来随着节度使兼任各道的观察处置使，节度使所在的方镇与民政上管辖几个州的道合而为一，便又确立了道（镇）—州（府）—县的实三级制。这一制度历经五代十国而没有改变。

　　宋朝初年方镇被废除，全国曾出现过短暂的州（府、军、监）—县（军、监）二级制。但由于当时一共有367个州、县级的行政单位，如果采用单纯的二级制，中央政府要想直接来统管，是无法办到的。因此，没过多久，宋朝统治者便建立了路—州（府、军、监）—县（军、监）的体制。这种制度，从权力分配的角度来看，是虚三级，但如果从行政区划的角度来说，则应当是实三级制。

元朝的行政区划虽然实行的是省—路—府—州—县多级制，但大多数地区的实级一般都是省—府（路、州）—县三级制。

　　明朝建立后，两京十三布政使司之下的地方行政机构与区划，大体继承元代行省以下原有的路、府、州、县之制，但有所简化，取消了路的建制，只设府、州、县三级。清朝时期，在省之下的地方行政区划分为府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）二级，又恢复了实三级制。

民国初期，北京政府实行的地方行政区划是省—道—县的实三级制。民国中期以后，南京政府又将道废掉。随后，又在省与县之间，建立了行政督察区的体制，于是地方行政制度就变成了省—专区—县的虚三级制。

　　从上述历代行政区划层级演变的过程来看，二千多年来，统治者最想维持的应该是最为简单的二级制，然而由于我国疆土的广袤，如果推行纯粹的二级制，显然并不是一件容易办到的事情，于是常常需要在二级制中间，以监察区的形式，插入一级，形成所谓的虚三级制。但是到了乱世，虚三级制便会转化为实三级制，甚至是多级制。

　　我国现阶段的行政区划层级按照我国的宪法规定，只有省一级，即省（自治区）—县（自治县、县级市）二级制，但在实际管理中，并非如此，具体有如下几种情况：省（自治区）—地级行政区—县级行政区；省—（地级）市；直辖市—县级行政区；海南省—县级行政区；特别行政区—区。

二

　如何改变上述层级混乱的现象，使层级从根本上得以简化，变成为历史上曾经出现过，而且被证明过的，对中央集权的稳固起有力作用的二级制？最有效的办法应该是去除地区一级的机构以及（地级）市辖（县级）市的现象，然后从省一级行政区划上着手，将现行省一级行政区划的管辖范围划小，即分省。这一点，在前面所援引的谭其骧、周振鹤两位先生的论文中都已明确提出过。

　　其实在分省方面，古今我们都有先例可以征引，而且恰巧又都是发生在今天的四川省一带。远的事例发生在东汉桓帝执政的永兴二年（154年），因巴郡领域广大，属县甚多，管辖颇为不便，时任巴郡太守的但望便上疏，申述理由，要求将巴郡一分为二，虽然并未能得到桓帝的准许，但“分郡之议，始于是矣”。而且形势比人强，在时隔41年之后的献帝兴平二年（195年），巴郡最终析分为永宁、巴郡、固陵三郡。近的事例则是1997年重庆自原四川省的划出，另立为直辖市。在此之前，四川本是个人口大省，加之土地辽阔，省区内的东、西两部又在历史上曾分属巴、蜀两个文化区域，分省的呼吁已存在多时，因此最终全国人大通过将东部的重庆从原四川省划出，使原四川省一分为二，应该说是顺应潮流之举。而且这种从原省中分出，另立直辖市，对原省区不动大的“手术”的作法，也是颇为值得借鉴的一种分省方法。

从这两个实例我们可以看出，辖区的广大，人口的众多，管理的不便是分省的前提。

　　在分省这个问题既经明确之后，接下来便涉及到了前面所提到的行政区划的另一组成要素—幅员的讨论，换言之，划小的一个省，在管辖范围上多大才好，也就是说要辖有多少个县对一个省才合适。因为一级行政区划幅员的大小，直接关系到这一级行政区划的正常与有效的运转。在探讨这个问题之前，也还是先让我们回顾一下推行过行政区划二级制的几个朝代在管理幅度方面的运作情况。

　　秦朝末年，郡的总数已接近50，而当时秦县是1000个左右，平均每个郡管辖大约20个县，以当时的秦疆域来看，这样的管理幅度，应该是比较适度的。到了西汉末叶，虽然仍然是郡（国）—县二级制，但其时郡（国）一级已发展到100余个，而汉县有1500多个，平均每个郡（国）领有15个左右的县，这说明汉郡的管理幅度明显比秦代减少了。另外，对于汉代中央政府而言，要管理这百余个郡（国），幅度则不免又太大了，显得有些力不从心。这也是后来汉武帝考虑要设监察区进行准一级政区管理的缘由。再来看隋及唐初时期。隋炀帝时有郡190个，县1200多个，平均每郡下辖6、7个县。唐初太宗贞观年间，有州350多个，县1500多个，平均每州统领4、5个县。从管理幅度来讲，隋、唐二代最高一级政区的辖区明显偏小，数量偏多，中央政府要想对这一级政区进行有效的管理，着实是一个不小的难题。

　　从历史上的这些情况，我们可以看出，在有相当广阔范围的国度里，推行二级制的行政区划，且想要进行高效的管理，在划定最高一级行政区划的幅员时，不仅要考虑它的职权行使的有效范围大小，同时还应兼顾其数量设置的多少。

　　据民政部2004年底公布的统计资料，除台湾省外，我国现有县一级行政单位共有2862个。除去香港、澳门两个特别行政区及台湾省，如果以我国现行的其他31个省一级的行政区划现有的幅员，推行二级制，那么每个省大约要统辖90余县，这无疑是难于进行有效管理的，前面所提到的历代政区的情况也可以印证这一点。相反，如果以现在的这31省为基础，结合自然、经济及人文情况，重新划分为50—60个省，使每省所辖之县在50个左右（在前引周振鹤先生的论文中，他已提出将全国划分为40至50个省，每省下属40至50个县的观点），这样一个幅员应该还没有超出每省的统辖能力，因而是可行的。对于中央政府来说，统辖这50余省，也是在其管辖幅度所能胜任的范围之内的。既能达到政令传达的通畅，增强领导的实效，又能给地方政府较前更大的权力，而不必担心地方分权过大，不易掌控。这样，也可以使省一级在各方面的积极性与主动性得以充分的发挥。

　　然而，需要进一步指出的是，虽然说将现有的省区划小（分省的方式当然可以是多样的）应该是我国行政区划未来改革的必然过程，但是这些改革无疑是一项艰巨而复杂的系统工程，一定要在通盘的审慎考虑之下，结合各地的具体情况，经过周密的论证研究之后，逐步地展开才行，切不可操之过急，更不可采取机械的简单分割，以免造成不稳定的社会因素，影响我国经济的顺利向前发展以及各民族之间的和睦相处。